Annulation partielle du PLUI de la CAB – Qu’apporte la Loi ELAN ?

Il faut considérer, tout d’abord, que le jugement qui a annulé partiellement le PLUI de la Communauté d’Agglomération du Boulonnais en janvier 2019 a statué sur la légalité du document à la date de son approbation (le 6 avril 2017), au regard de la loi Littoral.

Ainsi, depuis la publication de ce jugement, le contenu illégal doit être considéré comme illégal depuis l’approbation du document, sans même qu’un quelconque certificat d’urbanisme mentionnant les règles de son contenu n’ait le pouvoir de les faire survivre, selon le principe que ne peuvent être cristallisées que des règles légales.

Or, la loi ELAN du 23 novembre 2018 est venue, depuis, assouplir certains aspects de la loi Littoral.

Les possibilités de construction, dans les secteurs dont les zonages ont été remis en cause par le jugement du tribunal administratif de Lille, peuvent donc être aujourd’hui analysées au regard du nouveau texte.

Parmi les assouplissements dont la loi ELAN pourrait faire profiter les secteurs urbains jugés non conformes avec la Loi Littoral, il y a la possibilité de construire « au sein des secteurs déjà urbanisés »

Ainsi, selon l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, au deuxième paragraphe  :

« Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. »

Ainsi, pour les projets situés à l’intérieur de secteurs déjà urbanisés , il sera possible de faire usage des dispositions du III de l’article 42 de la loi ELAN selon lesquelles :

« III.-Jusqu’au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d’urbanisme en l’absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi.».

Dans l’hypothèse d’un projet de construction sur un terrain situé à l’intérieur de l’enveloppe bâtie (attention, il convient de tracer un périmètre autour du bâti existant et non autour des parcelles comprenant du bâti existant !) et si le PLU et le SCOT n’ont pas été mis en révision postérieurement à la loi ELAN, l’on pourra obtenir des autorisations d’urbanisme conformément à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, cité plus haut, et le jugement d’annulation partielle ne devrait pas y faire échec.

Nous avons établi pour les secteurs principaux, les périmètres qui, selon nous, laissent encore la possibilité d’envisager des constructions, … mais plus pour très longtemps !…

 

Quel risque pour un Maire à ne pas surseoir à statuer à une demande d’occuper le sol, lorsque la règle doit évoluer défavorablement..

Les deux conditions pour permettre à une autorité compétente en matière d’autorisation d’occuper le sol de surseoir à statuer sont prévues à l’article L153-11 du code de l’urbanisme.

Il « suffit » que la demande soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan et que le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable ait eu lieu.

Les deux conditions sont cumulatives, de sorte que si une seule d’entre elles n’est pas vérifiée, le sursis à statuer est entaché d’illégalité.

S’il est, à présent, facile de savoir si la deuxième condition est remplie (cette condition d’avancement suffisant du futur document d’urbanisme, d’abord fixée par la Jurisprudence, a été explicitée dans la nouvelle rédaction du L153-11 depuis janvier 2017), il est bien plus délicat, en revanche, de déterminer si une demande d’occuper le sol porte atteinte ou pas au futur plan local d’urbanisme.

Il aurait été facile de considérer qu’il suffise de démontrer que le projet présenté est non conforme aux règles du futur document d’urbanisme pour que celui-ci soit « de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux l’exécution du futur plan », mais il n’en est rien !

En effet, la Jurisprudence a pu sanctionner à maintes reprises des sursis à statuer opposés à des projets de faible ampleur, bien que ceux-ci se révélaient effectivement non conformes à la future règle d’urbanisme. L’on citera les trois Jurisprudences les plus connues en la matière : CE n°208398 du 25 avril 2013, CE n°381248 du 7 juillet 2015 et CAA de Lyon n° 15LY00981 du 2 août 2016.

Lorsqu’il s’agit de délivrance d’autorisation d’occuper le sol, c’est encore le Maire, aujourd’hui, qui est compétent, même si la compétence en matière de planification urbaine est, à présent, très majoritairement déjà transférée aux EPCI (Etablissements Publics de Coopération Intercommunale).

C’est donc au Maire qu’il revient de juger s’il doit surseoir ou non à une demande d’urbanisme, sur la base d’un projet d’arrêté préparé par un service instructeur dépendant de l’EPCI !

Or, précisément, les techniciens du service instructeur, proches de ceux des services élaborant le futur document d’urbanisme, peuvent être tentés de lui soumettre une décision plus politique que juridique…

Quel risque prend-il donc à ne pas surseoir à statuer  lorsque l’EPCI le lui suggère !

Certes, le risque n’est pas nul de se voir censurer, … mais il est maîtrisable !

Le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 26 décembre 2012, n°347458, a ainsi pu juger que le Maire de Montrouge, avait commis l’erreur de ne pas surseoir, alors même que le sursis apparaît à l’article L153-11, comme une simple faculté, et jamais une obligation.

Il faut aussitôt nuancer le propos, en précisant qu’en l’espèce, il fût nécessaire de démontrer « l’erreur manifeste d’appréciation » du Maire, par un contrôle « approfondi » de la situation. Il s’avérait, en effet, que le permis de construire octroyé prévoyait la construction d’un immeuble collectif de 13 logements et un local d’activité en plein secteur pavillonnaire, son emprise au sol atteignant 450 m² alors que le futur document d’urbanisme tendait à réaffirmer le caractère pavillonnaire de la zone en limitant l’emprise au sol des bâtiments à 100m² !

En dehors de ces cas extrêmes, un Maire doit savoir qu’il risque davantage la censure du Juge lorsqu’il sursoit à une demande alors qu’il ne le devrait pas !

En effet, l’illégalité de l’absence de sursis à statuer est plus difficile à motiver pour un Juge, comme on vient de le voir (contrôle approfondi), que l’illégalité d’un sursis abusif !

Seront, par exemple, jugés abusifs les sursis à statuer opposés à des demandes de division en un à deux lots, ou de permis de construire pour une à deux constructions, sur une future zone agricole ou naturelle de plusieurs hectares de superficie !

Ainsi, lorsque l’atteinte portée par le projet au futur document d’urbanisme est manifestement minime, il sera plus sage pour un Maire de ne pas surseoir à une demande.

En agissant ainsi, le seul risque qu’il prend, est de voir sa décision censurée par le contrôle de légalité, qui n’aurait pas la même lecture de l’atteinte au projet de plan local d’urbanisme. Le Préfet demanderait alors au Maire de rapporter son arrêté.

Dans tous les cas, nous préconisons d’attendre que la décision devienne « définitive », à savoir que les délais de purge des recours, de retrait, ou de déféré préfectoral soient écoulés.

Le 22/02/2018, par Thierry Bléard, Géomètre-Expert.

Les 5 cas dans lesquels on parviendra à construire, malgré le risque de sursis à statuer !

  • 1. Le cas où le CU, encore en cours de validité, mentionne illégalement le risque de sursis,

Ce n’est pas parce qu’un certificat d’urbanisme – informatif  ou pré-opérationnel -oublie de mentionner le risque de sursis à statuer qu’il sera systématiquement possible de construire

De même, ce n’est pas non plus parce qu’un certificat d’urbanisme mentionne le risque de sursis à statuer qu’il pourra nécessairement être opposé aux demandes d’autorisation d’occuper le sol !

En effet, l’administration se donne le droit de se tromper : dans un tel cas, il n’est pas question pour elle de s’appuyer sur une illégalité pour en laisser passer une autre, en particulier, dans le cadre d’une demande d’occuper le sol !

Le pétitionnaire peut alors demander réparation à l’administration, mais uniquement par le fait d’avoir été mal informé, et à condition de pouvoir décrire le préjudice qui en résulte, de façon certaine et directe.

Ainsi, dans le cas où le sursis à statuer est mentionné illégalement – c’est le cas notamment lorsque, à la date de délivrance du certificat, la condition d’avancement suffisant du futur document d’urbanisme n’est pas remplie – le pétitionnaire pourra se baser sur l’arrêt du CE du 21 mai 2012 n°323882 qui a jugé que la possibilité d’un sursis à statuer ultérieur dans un certificat d’urbanisme était divisible dudit certificat, et susceptible d’être discutée au contentieux !

Il en résulte qu’en cas de constructibilité du terrain à la date de délivrance du certificat d’urbanisme, les effets du gel pendant dix-huit mois sont acquis, malgré l’illégalité du certificat sur la question du sursis à statuer. Il faut donc contester le certificat d’urbanisme sur ce point.

  • 2. Le cas où il n’y a pas d’atteinte au futur PLU : le futur document arrêté laisse la règle en l’état,

Dans ce cas où les deux conditions de l’article L153-11 du code de l’urbanisme ne sont pas réunies tout sursis à statuer sur une autorisation d’occuper le sol est susceptible d’être contesté !

En l’occurrence, l’on s’attachera à démontrer que le sursis est insuffisamment motivé, puisque si la règle n’évolue pas défavorablement au regard du projet envisagé, l’autorité compétente ne pourra pas justifier de l’atteinte à l’exécution du futur plan local d’urbanisme.

  • 3. Le cas où le futur PLU ne permettrait pas le projet, mais l’autorité compétente ne juge pas opportun de surseoir à statuer, car elle considère que l’atteinte à la future règle n’est pas suffisamment significative,

Il ne suffit pas que soit établie une simple absence de conformité d’un projet à la future règle d’urbanisme pour justifier un sursis à statuer (CE du 25 avril 2013, n°208398)

Il en ira ainsi notamment lorsque le projet ne méconnaît que de façon limitée le futur document d’urbanisme (CE du 27 juillet 2015, n°381248 et CAA Lyon du 2 Août 2016, n°15LY00981)

A noter d’ailleurs, que le sursis à statuer n’est qu’une faculté donnée à l’autorité compétente pour préserver une politique urbaine qualitative à venir.

Or, il y a parfois un écart d’appréciation entre les exigences d’une intercommunalité et celles d’un Maire de petite commune, plus proche de ses administrés !

A ce sujet, il faut savoir que le contrôle du Juge administratif sur une décision de sursis à statuer qui limite de construire est un contrôle restreint, (voir CE  du 21 mai 2008, n°284801 et CE du 16 octobre 2013, n°359458) alors que de façon dissymétrique, le contrôle sur l’absence de sursis à statuer est un contrôle approfondi, puisqu’il relève de l’erreur manifeste d’appréciation. Cela signifie que, pour que le Juge administratif censure le refus de sursis à statuer, il faudra que l’atteinte au futur document d’urbanisme soit flagrante ! (Voir CE du 26 décembre 2012, n°347458)

  • 4. Le cas où une DP division est en cours de validité, ou déjà mise en œuvre et gèle la règle de l’ancien document par les effets du L442-14

En lotissement, l’article L442-14 du code de l’urbanisme dispose qu’un permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions intervenues dans un délai de cinq ans à compter de la non-opposition à déclaration préalable, ou à compter de l’achèvement des travaux, si le lotissement a fait l’objet d’un permis d’aménager.

Une Jurisprudence très importante de la Cour Administrative d’Appel de Nantes du 30 avril 2014 n°12NT02773 a posé le principe selon lequel, dès lors qu’un lotissement avait fait l’objet d’une non-opposition à déclaration préalable, un sursis à statuer ne pouvait plus valablement être fondé sur une considération liée à l’avancement ou une atteinte au futur PLU qui serait postérieure à cette décision.

Ce principe avait déjà été affirmé le 5 novembre 2013 au Tribunal administratif de Caen, puisque celui-ci avait annulé, dans l’arrêté de non-opposition à déclaration préalable de division, la prescription qui prévoyait que toute demande de permis de construire serait susceptible de faire l’objet d’un sursis à statuer.

  • 5. Le cas où le sursis à statuer a été légalement opposé à une autorisation d’occuper le sol mais il arrive à échéance avant que le nouveau document d’urbanisme ne soit devenu opposable.

A compter d’une décision de sursis à statuer, un délai de deux ans maximum (trois ans dans certains cas exceptionnels) est fixé pour que l’administration, sur simple confirmation de la saisine par le pétitionnaire sous deux mois, se positionne, elle aussi, sous deux mois maximum.

A défaut de réponse, le projet est réputé accordé dans les conditions de la demande initialement introduite.

Si l’on considère qu’une élaboration de document d’urbanisme peut se prolonger sur 3 à 4 ans, il n’est pas inenvisageable qu’un sursis à statuer puisse être opposé pour une durée de deux ans, et que le document d’urbanisme élaboré ou révisé ne rentre en opposabilité que trois ans après la décision de sursis. Dès lors, l’on peut imaginer qu’un projet non conforme au futur document d’urbanisme, et auquel un sursis à statuer avait été valablement opposé puisse, malgré tout, voir le jour !

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Une difficulté pourtant majeure à laquelle nous nous trouvons confrontés, lorsque les documents d’urbanisme sont en révision, est la menace du sursis à statuer (dispositif du L111-7). En effet, celui-ci gèle pendant deux ans la réponse à la question posée, le temps que le futur document d’urbanisme y réponde par lui-même. Lire la suite