Christian Gélu
Consultant
Fiscaliste spécialisé en urbanisme
Assistance opérationnelle, expertise et formation
1) Quelles sont les principales caractéristiques du projet urbain partenarial (PUP) ?
Ses traits essentiels portent la marque des circonstances dans lesquelles il a été introduit dans le Code de l’urbanisme (article 43 de la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion du 29 mars 2009).
Les pouvoirs publics et les principaux acteurs de l’aménagement urbain sont en quête permanente d’un mode efficace de financement des équipements publics de proximité appelés par le développement urbain. Les nombreux dispositifs imaginés et appliqués successivement, depuis plus de cinq décennies, ont livré leurs avantages et leurs limites respectives. Diverses techniques ont été éprouvées. Citons les plus importantes.
L’imposition directe de l’acte de construire avec la taxe locale d’équipement. À l’origine instituée à titre provisoire, cette contribution n’a proposé qu’une recette modeste compte tenu de son mode de calcul totalement éloigné de la réalité des coûts des équipements publics. À bout de souffle, elle est remplacée, depuis mars 2012, par l’une des trois parts de la taxe d’aménagement. L’usage réfléchi de la part communale de la taxe d’aménagement peut permettre d’obtenir une recette jusqu’à quatre fois supérieure à celle de l’ancienne taxe locale d’équipement ; toutefois, sans analyse préalable, point de salut et retour assuré aux erreurs et insuffisances antérieures de la taxe locale d’équipement.
Le partage des coûts d’équipement entre les opérations bénéficiaires selon différents modèles de participation d’urbanisme, chacune calculée à partir du coût réel des équipements publics : le régime des programmes d’aménagement d’ensemble (PAE), celui de la participation pour voirie et réseaux (PVR) et celui de la zone d’aménagement concerté (ZAC).
En observant que la procédure de ZAC est toujours d’initiative publique et a dans ses objectifs premiers de permettre la couverture des coûts d’équipements publics utiles aux nouvelles constructions, il apparaît que la mise en place de l’ensemble de ces procédures de financement résulte d’actes unilatéraux de la puissance publique.
L’objectif du PUP (article L. 332-11-3 du Code de l’urbanisme), initié par les professionnels de la production de terrain à bâtir, a été d’introduire un mode de financement établi par accord direct entre un candidat aménageur ou constructeur et l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’occuper le sol.
Les caractéristiques majeures et innovantes du PUP sont donc liées à sa nature contractuelle. Elles résident dans plusieurs éléments.
Son mode de mise en œuvre. C’est celui de l’élaboration d’une convention. Les parties à l’acte sont d’une part l’auteur d’une future opération et d’autre part, le représentant de l’autorité publique compétente pour signer les futurs permis d’aménager ou de construire. À la suite des négociations, le représentant de la partie publique ne peut signer la convention qu’après avoir obtenu l’accord express sur le projet de contrat de l’organe délibérant de la collectivité qu’il représente.
L’initiative de sa mise en œuvre. La proposition de convention peut émaner d’un opérateur privé, propriétaire foncier, lotisseur ou constructeur souhaitant préparer la réalisation d’une opération sur le foncier qu’il maîtrise ou maîtrisera. Toutefois, l’autorité publique locale compétente en urbanisme, désireuse de parvenir à la réalisation des opérations rendues possibles par son document d’urbanisme, peut également proposer aux opérateurs précités de s’associer, par ce même type d’accord, au financement de ses objectifs d’aménagement.
Les éléments négociables. Les conventions écrites définissent les obligations respectives des parties à l’acte. La partie « publique » prend l’engagement de réaliser les équipements publics (autres que des équipements propres) nécessaires à la satisfaction des besoins des futurs usagers et habitants des nouvelles constructions. L’accord doit préciser les délais de réalisation des équipements. La partie « privée » prend l’engagement de payer tout ou partie des fractions des coûts d’équipements précités qui profitent à son opération. L’accord doit préciser les modalités de paiement échelonné ou non. Le règlement peut intervenir avant la délivrance des autorisations d’urbanisme. Des dations en paiement, par apport de terrain non bâti ou bâti, sont permises sous certaines conditions exprimées dans la convention.
Les caractéristiques propres à sa mise en œuvre sont les suivantes.
Son champ d’application réglementaire. Le financement sous la forme de contrat de PUP ne peut être pratiqué que dans les zones urbaines ou à urbaniser des plans d’occupation des sols (POS), des plans locaux d’urbanisme (PLU) ou des plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV).
Son champ d’application opérationnelle. La convention de PUP vise exclusivement le terrain d’assiette d’un futur projet d’opération conduite par un ou plusieurs propriétaires fonciers, aménageurs hors ZAC ou constructeurs.
Les conditions de signature de la convention. La convention doit être signée avant le dépôt de toute demande de permis d’aménager ou de construire. Les dossiers de demande d’autorisation doivent contenir un extrait de la convention précisant son périmètre et la durée pendant laquelle les permis sont exemptés du paiement de la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement.
La détermination contractuelle d’une exonération fiscale. Les constructions pour lesquelles est acquittée une participation au titre d’une convention de PUP sont exonérées de la part communale de la taxe d’aménagement. La durée d’exonération de la part précitée de la taxe d’aménagement est fixée par la convention, elle ne peut pas être supérieure à dix ans et ne doit pas être pénalisante pour les bénéficiaires de permis de construire.
2) Quels sont les apports de la loi ALUR ?
La loi ALUR complète la conception relativement inachevée de la procédure financière définie par la loi de mars 2009, élaborée et adoptée avant la réforme de la fiscalité de l’urbanisme porteuse de l’abrogation ultérieure des régimes de PAE et de PVR.
L’application du dispositif au cours des années 2009 à 2013 a démontré l’intérêt des conventions de PUP et aussi leurs limites.
L’intérêt. La méthode contractuelle permet de faire le diagnostic des équipements publics rendus effectivement nécessaires pour satisfaire les besoins d’une future opération de construction.
Les limites. Le diagnostic doit très souvent être élargi, puisque les équipements publics immédiatement nécessaires pour satisfaire une première opération doivent généralement être dimensionnés pour en satisfaire plusieurs, tant en infrastructure qu’en superstructure. Nombreuses ont été les collectivités locales qui n’ont pu finaliser l’aménagement d’un secteur ou d’un nouveau quartier par le recours au PUP, alors même que les conditions du recours à la procédure de ZAC étaient absentes. Bien évidemment, les obstacles sont nés des comportements attentistes adoptés par certains propriétaires fonciers voisins des périmètres des conventions en projet ou déjà signées. En effet, le refus de signer une convention de PUP offrait l’avantage d’obtenir le bénéfice gratuit des équipements publics ou au prix du règlement de la toujours modique part communale de taxe d’aménagement ou de son exemption légale.
Les remèdes de la loi ALUR. La loi ALUR intervient pour permettre une pratique équitable des conventions de PUP. Les travaux parlementaires témoignent de la recherche de cet objectif : l’exposé des motifs du projet initial du gouvernement pour « lever les freins à son utilisation » et surtout celui de l’amendement 519 adopté (Assemblée nationale, 10 janvier 2014) « afin d’assurer le respect du principe d’égalité devant les charges publiques ».
Pour répondre à ces objectifs, la loi ALUR complète le régime du PUP. En créant l’obligation de définir une zone de conventionnement regroupant tous les terrains bénéficiaires des mêmes équipements publics. Dans cette zone, l’obtention des permis d’aménager ou de construire est subordonnée à la signature préalable de conventions par lesquelles les pétitionnaires acceptent de prendre en charge la fraction du coût des équipements publics qui profitent à leurs terrains. En imposant, dans les conventions précitées, à situations égales, l’application des mêmes modalités de partage des coûts des équipements. En permettant d’adapter la participation financière des aménageurs ou constructeurs au niveau des seuls équipements publics utiles aux opérations. Lors de l’élaboration de chaque convention, il est possible d’alléger ou de compléter le nombre et la nature des équipements publics nécessaires au fonctionnement d’une opération. C’est une innovation majeure par rapport aux régimes abrogés des PAE et de la PVR.
3) Le nouveau PUP est-il un outil opérationnel au service de l’urbanisme de projet ?
Le régime du PUP n’est pas une procédure d’urbanisme opérationnel. Techniquement, c’est uniquement une procédure de financement d’équipements publics. En ce sens, le PUP n’est qu’un soutien – important – à la réalisation des opérations d’aménagement ; il trouve sa place lorsque la part communale de taxe d’aménagement à taux majoré (entre 5 % et 20 %) se révèle insuffisante.
La réforme de la loi ALUR renforce son utilité au service de l’urbanisme de projet.
Dans sa version première de la loi de 2009, le régime du PUP est essentiellement au service des projets d’opération d’initiative privée. Ce dispositif initial est intégralement conservé. Lorsqu’un programme d’équipement public a vocation à desservir une seule unité foncière, la procédure de mise en œuvre du PUP est limitée à l’élaboration d’une seule convention. Les éventuels coûts de surdimensionnement demeurent à la charge de la collectivité s’ils ont vocation à desservir l’urbanisation existante où des secteurs de part communale de taxe d’aménagement à taux majorés (sous réserve du respect du principe d’égalité devant les charges publiques, compte tenu des très nombreuses exonérations applicables en matière de taxe d’aménagement).
Dans sa version applicable depuis le 27 mars 2014, le régime du PUP est également au service de l’urbanisme de projets d’initiative publique. Le déclenchement de la mise en œuvre de la procédure de PUP résulte du constat qu’un premier projet de convention rend nécessaire la réalisation d’un ensemble d’équipements utiles aux constructions nouvelles attendues dans plusieurs unités foncières situées en zones urbaines ou à urbaniser de documents d’urbanisme. Ce constat oblige à la définition d’une zone de partage des coûts de ces équipements entre tous les opérateurs intervenants. Ces intervenants, débiteurs de la participation, pouvant être les bénéficiaires de permis d’aménager ou de construire, mais également les propriétaires fonciers ou les associations foncières urbaines de remembrement autorisées ou constituées d’office et les nouvelles associations foncières urbaines de projet.
En observant que la notion de « premier projet de convention » n’est pas un obstacle aux études préalables tant d’organisation urbaine que d’appréciation des besoins en équipements publics, cette modalité de mise en œuvre permet aux collectivités d’obtenir tout ou partie du financement des équipements utiles au développement urbain projeté et défini par leur document d’urbanisme.
Dans ces situations, une délibération de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou un arrêté préfectoral dans les opérations d’intérêt national doit fixer le périmètre de cette zone de conventionnement et les modalités de partage des coûts d’équipement entre les différentes opérations qui y seront réalisées.
Les limites du PUP réformé au service des projets d’urbanisme.
En l’état de sa définition législative, cette procédure financière comporte cependant des dispositions surprenantes et contraires aux objectifs recherchés d’équité et de mesures propres à faciliter l’aménagement urbain.
Ainsi, de la loi de 2009 est conservé le principe d’exonération à durée limitée de la part communale de la taxe d’aménagement, alors que de notables abus ont été constatés, dans des opérations de lotissement, au détriment des bénéficiaires de permis de construire (en ce sens, voir la réponse ministérielle à la QE n° 65982, AN 20-4-2010 p. 4555). Sous réserve de l’aménagement de mesure d’indexation, l’équité commande que l’exonération demeure applicable jusqu’à l’achèvement des opérations de constructions attendues.
De même, la loi ALUR limite, de façon non prorogeable, la durée de validité des zones de PUP à quinze ans. Or, nul n’ignore que cette durée n’est pas le temps de l’aménagement urbain. Cette mesure provoque déjà des comportements de rétention foncière jusqu’à la seizième année. Comportements dommageables pour les seuls budgets publics, puisqu’après cette échéance, seule la part communale de la taxe d’aménagement sera exigible, dans la limite du taux de 5 %. Cette mesure inexpliquée et a priori injustifiable, constitutive d’une niche quasi fiscale, vient seulement accroître les difficultés de l’aménagement urbain.
L’abrogation rapide et rétroactive de cette limitation de la durée des effets des zones de conventionnement donnerait au régime du PUP tous les attributs d’une procédure financière opérationnelle d’appui à l’urbanisme de projet.
Pour plus d’informations sur le sujet, retrouvez Christian Gélu lors de notre formation Réforme du PUP le 30 septembre 2015 à Paris.
Le PUP réformé, un soutien de taille à la réalisation d’opérations d’aménagement