Le PLUi de la CAB – Les conséquences du jugement d’annulation partielle du 21 janvier 2019

Afin de répondre aux questions de nos clients propriétaires, et anticiper celles qui pourraient se faire jour, nous avons jugé opportun d’écrire cet article destiné à expliquer les conséquences de la décision du Tribunal Administratif de Lille du 21 janvier 2019 au sujet du PLUi de la Communauté d’Agglomération du Boulonnais (CAB).

Cette décision, que nous avons pu consulter, fait suite à une requête en annulation de la délibération du 6 avril 2017 par laquelle la CAB avait approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal de la part du GDEAM (Groupement pour la défense de l’environnement de l’arrondissement de Montreuil-sur-mer et du Pas-de-Calais).

Le Tribunal Administratif ne retient de cette demande que l’annulation de la délibération approuvant le PLUi de la CAB, uniquement « en tant qu’elle classe » certains espaces des communes de Saint-Etienne-au-Mont, Neufchatel-Hardelot, Wimereux, Wimille et Dannes, dans des zonages urbains (UCb-II, UEt, UGa, UGb, UCd-I, UEb, UFc) qu’il juge donc illégaux.

La CAB n’a pas souhaité faire appel de ce jugement qui est donc devenu définitif en mars dernier.

Il apparaît donc probable que les documents du PLUi soient prochainement mis en concordance avec ce jugement.

L’on peut donc se demander ce qu’il advient provisoirement des règles opposables dans ces secteurs (14 au total) pour les propriétaires concernés, sachant qu’ils n’ont pas été joints à la cause.

Outre le fait qu’ils disposent de la faculté de recourir, par la procédure dite de « tierce opposition », sur la base de l‘article R832-1 du Code de Justice Administrative, contre cette décision, la question se pose, en effet, de savoir quelle règle est devenue applicable dans ces zones depuis le 21 janvier 2019, dans l’attente de la mise à jour du PLUi.

Il n’y a pas de doute sur l’impossibilité de continuer à appliquer la règle du PLUi puisqu’on la sait désormais illégale (principe de l’arrêt Ponard de novembre 1958).

L’on peut affirmer que, pour ce qui concerne l’instruction des autorisations d’urbanisme, il convient de s’en remettre provisoirement aux règles du document antérieur, ainsi que le prévoit l’article L600-12 du code de l’urbanisme, dans l’attente de la mise à jour effective du PLUi, dans le sens du jugement prononcé.

L’on peut aussi anticiper sur un retour à court terme  des secteurs concernés en zone A (agricole) ou N (naturelle).

 

Transférer du CES pour augmenter l’emprise au sol d’un terrain à bâtir – est-ce possible ?

Depuis que la Loi ALUR du 24 mars 2014 a mis fin aux COS et aux superficies minimales dans les PLU et PLU intercommunaux, la densité urbaine est gérée exclusivement par le coefficient d’emprise au sol et les hauteurs de construction, généralement fixés respectivement aux articles 9 et 10 des règlements d’urbanisme.

L’emprise au sol est définie à l’article R420-1 du code de l’urbanisme :

« L’emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus.
Toutefois, les ornements tels que les éléments de modénature et les marquises sont exclus, ainsi que les débords de toiture lorsqu’ils ne sont pas soutenus par des poteaux ou des encorbellements. »
Ainsi le coefficient d’emprise au sol constitue le rapport entre la somme des emprises au sol couvertes par les constructions et bâtiments d’un terrain, et la superficie du terrain pris pour référence.

En urbanisme, la notion de « transfert » de densité, propre à la gestion du COS, parfois mentionné à l’article 14 des anciens POS, mais encadré par l’article L123-4 et dont l’objectif était de basculer du COS d’une zone émettrice vers une zone réceptrice, n’existe plus depuis le 23 septembre 2015.

Pour rappel, cette disposition s’accompagnait d’une servitude administrative à constater dans un acte authentique, qui grevait alors le terrain « émetteur » de densité :

« […] En cas de transfert, la totalité du terrain dont les possibilités de construction sont transférées est frappée de plein droit d’une servitude administrative d’interdiction de construire constatée par un acte authentique publié au fichier immobilier. Cette servitude ne peut être levée que par décret pris sur avis conforme du Conseil d’Etat. »

Le législateur n’a pas prévu de dispositif similaire pour envisager le « transfert » d’emprise au sol.

Pour autant, de la même façon que se posait la question de la répartition de SHON (devenue surface de plancher) à l’intérieur d’un périmètre loti en vertu d’un COS (coefficient d’occupation du sol) applicable à une zone donnée, l’on peut se poser la question de la répartition de l’emprise au sol à l’intérieur d’une opération de lotissement.

En particulier, si le règlement du plan local d’urbanisme ne s’oppose pas explicitement à l’application du R151-21 (mieux connu sous l’ancien numéro  R123-10-1), qui dispose :

« […]

Dans le cas d’un lotissement ou dans celui de la construction, sur une unité foncière ou sur plusieurs unités foncières contiguës, de plusieurs bâtiments dont le terrain d’assiette doit faire l’objet d’une division en propriété ou en jouissance, l’ensemble du projet est apprécié au regard de la totalité des règles édictées par le plan local d’urbanisme, sauf si le règlement de ce plan s’y oppose. »

alors, l’on pourra parfaitement imaginer une répartition de l’emprise au sol au travers des différents lots, bien que le législateur n’ait pas pris la peine de le prévoir explicitement dans les pièces de la déclaration préalable de division, ou dans celles du permis d’aménager.

Dès lors, le lotisseur devra garantir à l’administration une emprise au sol maximale affectée aux lots issus de son opération de lotissement pour en assurer la conformité, mais il pourra limiter contractuellement celle d’un lot au bénéfice d’un autre.

A noter qu’en l’espèce, les limitations au droit de construire n’auront pas eu à faire l’objet d’une servitude administrative constatée par acte authentique, puisque non encadrées par le législateur.

Publié le 4 mai 2018 par

Le PLUI de la CCT2C – Les conséquences de son illégalité

Le PLUI de la CCT2C – Les conséquences de son illégalité suite à la décision du Tribunal Administratif de Lille à l’encontre d’un permis de construire

Afin de répondre aux questions de nos clients propriétaires, et anticiper celles qui pourraient se faire jour dans les semaines à venir, nous avons jugé opportun d’écrire cet article destiné à expliquer les conséquences de la décision du Tribunal Administratif de Lille du 19 décembre 2017 au sujet du PLUI de la Communauté de Communes de la Terre des 2 Caps.

Il faut tout d’abord savoir que la décision en question, que nous avons pu consulter dans son intégralité, a été prise à l’encontre d’un permis de construire en vue de son annulation pour différents motifs, dont celui de l’illégalité du PLUI.

Le Tribunal a estimé, en effet, qu’en ayant subi des modifications, en l’occurrence de règles de hauteur, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, alors que ces modifications ne procédaient pas de l’enquête – indépendamment de la question de savoir si l’économie générale du projet était remise en cause – le PLUI se trouvait « entaché d’illégalité dans son ensemble ».

Il s’agit de l’application  de l’article L153-21 du code de l’urbanisme.

C’est donc cette « simple » considération du Jugement rendu qui jette le trouble sur l’opposabilité du document d’urbanisme couvrant les 21 communes de la Terre des 2 Caps.

En effet, le Tribunal aurait pu tout aussi bien considérer illégale la modification des règles de hauteur, pour annuler le permis de construire, sans remettre en cause la légalité du PLUI dans son ensemble, d’autant que d’autres motifs d’annulation se révélaient suffisants dans le Jugement pour y procéder !

En jugeant ainsi, il statue au-delà même de la question qui lui était posée sur la stricte légalité du permis de construire qui avait été accordé, selon le mécanisme de « l’exception d’illégalité », prévue à l’article L600-1 du code de l’urbanisme, qui vise : « la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique », ..avec des conséquences graves, qu’il convient de bien évaluer !

Il est un principe, en droit administratif, datant d’un arrêt très ancien, repris et étendu depuis dans la jurisprudence Alitalia: dans CE. 14 novembre 1958, Sieur Ponard, Rec., p.554, dans lequel le Conseil d’Etat a érigé en principe général, le fait que l’administration a l’obligation de ne pas appliquer une norme réglementaire qu’elle sait illégale.

Dès lors, l’on peut affirmer facilement qu’il n’est nul besoin d’une correction du document d’urbanisme, pour que les règles de hauteurs dépassant celles issues de l’enquête publique n’aient plus à s’appliquer…

… mais qu’en est-il pour le PLUI « dans son ensemble » ?

Hélas, le principe de l’arrêt Ponard s’applique pleinement.

Il est d’ailleurs consacré à l’article L600-12 du code de l’urbanisme, qui, en outre, nous indique quelle règle appliquer suite à une déclaration d’illégalité :

« L’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d’urbanisme, le document d’urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur. »

L’on comprend alors que la décision du Tribunal Administratif de Lille du 19 décembre 2017 n’est pas neutre sur l’application du droit des sols pour les 21 communes de la Terre des 2 Caps.

Elle génère, en particulier, une incertitude sur les autorisations accordées depuis, si elles l’ont été, et c’est probable, sur la base des règles du PLUI.

Nous recommandons, pour les titulaires d’autorisations d’occuper le sol, d’attendre le délai de purge des recours des tiers (2 mois), le délai de retrait (3 mois), mais aussi et surtout le délai de déféré préfectoral qui est de 2 mois à compter de la transmission de l’acte par l’autorité compétente au Préfet. Encore faudra-t-il s’assurer, pour ce dernier point, que la transmission se soit bien faite dans les 15 jours de la signature de l’acte comme le prévoit l’article L2131-1 du code général des collectivités territoriales, sous peine que le délai de déféré ne démarre que très tardivement,… parfois jamais !

Pour ceux qui travaillent actuellement sur des demandes d’autorisation d’occuper le sol (déclaration préalable, permis de construire, permis d’aménager, ..), nous conseillons de travailler sur la base du PLUI, puis repasser le projet au crible des règles du document antérieur.

En effet, la plupart du temps, la règle du PLUI sera plus contraignante.

Cela aura aussi l’avantage de sécuriser les autorisations d’urbanisme délivrées, dans le cas où la CCT2C viendrait à rectifier son document dans l’intervalle des instructions en cours.

Des cas plus difficiles pourront néanmoins se présenter lorsque la règle sera simplement différente entre les deux documents (règle de distance par rapport aux limites séparatives, ou à l’alignement, par exemple)

A noter, par ailleurs, que l’usage des certificats d’urbanisme, qui ont précisément pour objectif de geler les droits à construire pour une durée de 18 mois, se trouve fortement perturbé avant et pendant la période de déclaration d’illégalité d’un document d’urbanisme !

Ainsi, deux cas de figure peuvent se poser, à priori, pour les certificats d’urbanisme :

  • Un certificat d’urbanisme en cours de validité a été obtenu avant la déclaration d’illégalité du PLUI : le certificat, basé sur le PLUI, se trouve alors privé de base légale et perd donc ses effets. Il cristallise donc … la règle du document antérieur, en vertu du principe de l’arrêt Ponard, selon lequel l’administration a l’obligation de ne pas appliquer une norme réglementaire qu’elle sait illégale,
  • Un certificat d’urbanisme est déposé après la déclaration d’illégalité du PLUI :
    • Soit le certificat délivré tient compte du jugement d’illégalité du PLUI et cristallise la règle antérieure dans la forme et dans les faits,
    • Soit le certificat délivré se base sur le PLUI, et à nouveau, se trouvant privé de base légale, il cristallisera la règle antérieure, dans les faits !

On observe ainsi que, dans tous les cas, le certificat d’urbanisme en cours de validité n’aura jamais le pouvoir de faire « survivre ponctuellement » le PLUI, tant que celui-ci est réputé ne plus être en vigueur.

L’administré qui serait néanmoins invité formellement, par le biais d’un certificat d’urbanisme, à appliquer la règle du PLUI, et constatant par la suite que ce n’est pas le cas dans les faits (recours, retrait ou déféré), n’aurait comme seule consolation possible, qu’un recours indemnitaire pour avoir été mal informé.

Nous reviendrons vers vous dans un deuxième temps pour évoquer les évolutions prévisibles de la règle d’urbanisme applicable dans les communes de la CCT2C, selon la suite que la collectivité entendra donner à la situation que nous avons cherché à décrire.

Les 5 cas dans lesquels on parviendra à construire, malgré le risque de sursis à statuer !

  • 1. Le cas où le CU, encore en cours de validité, mentionne illégalement le risque de sursis,

Ce n’est pas parce qu’un certificat d’urbanisme – informatif  ou pré-opérationnel -oublie de mentionner le risque de sursis à statuer qu’il sera systématiquement possible de construire

De même, ce n’est pas non plus parce qu’un certificat d’urbanisme mentionne le risque de sursis à statuer qu’il pourra nécessairement être opposé aux demandes d’autorisation d’occuper le sol !

En effet, l’administration se donne le droit de se tromper : dans un tel cas, il n’est pas question pour elle de s’appuyer sur une illégalité pour en laisser passer une autre, en particulier, dans le cadre d’une demande d’occuper le sol !

Le pétitionnaire peut alors demander réparation à l’administration, mais uniquement par le fait d’avoir été mal informé, et à condition de pouvoir décrire le préjudice qui en résulte, de façon certaine et directe.

Ainsi, dans le cas où le sursis à statuer est mentionné illégalement – c’est le cas notamment lorsque, à la date de délivrance du certificat, la condition d’avancement suffisant du futur document d’urbanisme n’est pas remplie – le pétitionnaire pourra se baser sur l’arrêt du CE du 21 mai 2012 n°323882 qui a jugé que la possibilité d’un sursis à statuer ultérieur dans un certificat d’urbanisme était divisible dudit certificat, et susceptible d’être discutée au contentieux !

Il en résulte qu’en cas de constructibilité du terrain à la date de délivrance du certificat d’urbanisme, les effets du gel pendant dix-huit mois sont acquis, malgré l’illégalité du certificat sur la question du sursis à statuer. Il faut donc contester le certificat d’urbanisme sur ce point.

  • 2. Le cas où il n’y a pas d’atteinte au futur PLU : le futur document arrêté laisse la règle en l’état,

Dans ce cas où les deux conditions de l’article L153-11 du code de l’urbanisme ne sont pas réunies tout sursis à statuer sur une autorisation d’occuper le sol est susceptible d’être contesté !

En l’occurrence, l’on s’attachera à démontrer que le sursis est insuffisamment motivé, puisque si la règle n’évolue pas défavorablement au regard du projet envisagé, l’autorité compétente ne pourra pas justifier de l’atteinte à l’exécution du futur plan local d’urbanisme.

  • 3. Le cas où le futur PLU ne permettrait pas le projet, mais l’autorité compétente ne juge pas opportun de surseoir à statuer, car elle considère que l’atteinte à la future règle n’est pas suffisamment significative,

Il ne suffit pas que soit établie une simple absence de conformité d’un projet à la future règle d’urbanisme pour justifier un sursis à statuer (CE du 25 avril 2013, n°208398)

Il en ira ainsi notamment lorsque le projet ne méconnaît que de façon limitée le futur document d’urbanisme (CE du 27 juillet 2015, n°381248 et CAA Lyon du 2 Août 2016, n°15LY00981)

A noter d’ailleurs, que le sursis à statuer n’est qu’une faculté donnée à l’autorité compétente pour préserver une politique urbaine qualitative à venir.

Or, il y a parfois un écart d’appréciation entre les exigences d’une intercommunalité et celles d’un Maire de petite commune, plus proche de ses administrés !

A ce sujet, il faut savoir que le contrôle du Juge administratif sur une décision de sursis à statuer qui limite de construire est un contrôle restreint, (voir CE  du 21 mai 2008, n°284801 et CE du 16 octobre 2013, n°359458) alors que de façon dissymétrique, le contrôle sur l’absence de sursis à statuer est un contrôle approfondi, puisqu’il relève de l’erreur manifeste d’appréciation. Cela signifie que, pour que le Juge administratif censure le refus de sursis à statuer, il faudra que l’atteinte au futur document d’urbanisme soit flagrante ! (Voir CE du 26 décembre 2012, n°347458)

  • 4. Le cas où une DP division est en cours de validité, ou déjà mise en œuvre et gèle la règle de l’ancien document par les effets du L442-14

En lotissement, l’article L442-14 du code de l’urbanisme dispose qu’un permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions intervenues dans un délai de cinq ans à compter de la non-opposition à déclaration préalable, ou à compter de l’achèvement des travaux, si le lotissement a fait l’objet d’un permis d’aménager.

Une Jurisprudence très importante de la Cour Administrative d’Appel de Nantes du 30 avril 2014 n°12NT02773 a posé le principe selon lequel, dès lors qu’un lotissement avait fait l’objet d’une non-opposition à déclaration préalable, un sursis à statuer ne pouvait plus valablement être fondé sur une considération liée à l’avancement ou une atteinte au futur PLU qui serait postérieure à cette décision.

Ce principe avait déjà été affirmé le 5 novembre 2013 au Tribunal administratif de Caen, puisque celui-ci avait annulé, dans l’arrêté de non-opposition à déclaration préalable de division, la prescription qui prévoyait que toute demande de permis de construire serait susceptible de faire l’objet d’un sursis à statuer.

  • 5. Le cas où le sursis à statuer a été légalement opposé à une autorisation d’occuper le sol mais il arrive à échéance avant que le nouveau document d’urbanisme ne soit devenu opposable.

A compter d’une décision de sursis à statuer, un délai de deux ans maximum (trois ans dans certains cas exceptionnels) est fixé pour que l’administration, sur simple confirmation de la saisine par le pétitionnaire sous deux mois, se positionne, elle aussi, sous deux mois maximum.

A défaut de réponse, le projet est réputé accordé dans les conditions de la demande initialement introduite.

Si l’on considère qu’une élaboration de document d’urbanisme peut se prolonger sur 3 à 4 ans, il n’est pas inenvisageable qu’un sursis à statuer puisse être opposé pour une durée de deux ans, et que le document d’urbanisme élaboré ou révisé ne rentre en opposabilité que trois ans après la décision de sursis. Dès lors, l’on peut imaginer qu’un projet non conforme au futur document d’urbanisme, et auquel un sursis à statuer avait été valablement opposé puisse, malgré tout, voir le jour !

Risque de sursis à statuer

Vous êtes propriétaire, vendeur d’un terrain à bâtir dans un secteur couvert par un PLU ou PLUI en cours de révision ou d’élaboration …

ATTENTION !

Pour toute demande de devis chez un Géomètre-Expert, vous devez exiger d’être parfaitement informé sur les chances d’aboutir de votre projet de division, eu égard au risque de sursis à statuer !

C’est, en particulier le cas, en ce moment, sur les communes de la CCDS (Desvres-Samer), dont le PLUI est prescrit depuis le 9 décembre 2010 , et le PADD approuvé depuis juin 2017.

Aussi, toute demande d’occuper le sol dans une zone constructible au document actuel, ne devant plus l’être dans le futur document d’urbanisme, fera l’objet d’une proposition de sursis à statuer au Maire de la commune, par les services instructeurs de la Communauté de Communes.

Dans un tel cas, et, à moins d’un changement d’avis sur le zonage arrêté (très rare !), l’autorisation d’occuper le sol finira par être rejetée, après confirmation par le pétitionnaire !

En matière de division, le Géomètre-Expert doit donc informer son client sur ce risque, d’autant plus, qu’après quelques vérifications rapides, celui-ci peut être en mesure d’analyser les chances de pouvoir, néanmoins, faire aboutir un projet.

En particulier, si vous êtes titulaire d’un certificat d’urbanisme obtenu avant la date d’approbation du PADD, et à condition de déposer la demande dans la période de validité de celui-ci ! 

D’autres solutions peuvent être étudiées au cas par cas, mais votre Géomètre-Expert se devra d’adopter une posture professionnelle, et ne pas donner l’impression de subir, en même temps que vous, une situation qu’il aurait dû savoir anticiper.